网路电话监理措施与市场发展的交错关系 [通讯论坛 作者为东吴大学法律研究所硕士 专长於电信、传播与电子商务法制领域] 什麽时候电话不再是传统意义上的电话？网路电话 (Voice over Internet Protocol ； VoIP) 为人们回答了这个问题。 市场调查公司 Analysys 於 2004 年底发表的调查报告显示，到 2008 年利用宽频接取 的五千多万西欧消费家庭，可能借助网路电话软体与网路电话机使用 VoIP 服务， 届时传统电信业者的收入将损失近 64 亿美元，这表示 VoIP 将抢下将近 13 ％的语音 市场。 VoIP 的蓬勃发展不仅仅在消费者市场造成风潮，也成为企业市场中的杀手级应用服务。 据 In-Stat/MDR 对美国企业所进行的调查指出， 2003 年全美虽仅有 3 ％的企业使用 VoIP ，但在 2004 年底则已成长至 12 ％，成长率达到 400 ％，许多调查与研究机构 均对 VoIP在企业市场的成长皆抱持着相当乐观的看法。 不过，各国电信产业主管机关对於如何妥善规范 VoIP 这个新兴服务，一直是伤透脑筋， 究竟这项服务应归属於哪一类电信服务？是数据传输还是语音服务？是否比照传统语音 服务来看待？事实上， VoIP 的本质上就是争议的根源，虽然多数国家都认为 VoIP 与 传统语音服务有所区别，但不可否认的，不管从个人与企业使用者的急速增加、业者的 投入，在在显示 VoIP 已是当前电信产业最为火热的话题。令人好奇的是，政府是否会 在电信自由化浪潮後重新再从垃圾堆中拾回些许市场管制的紧箍环？ 如「井喷」般成长的 VoIP 由於 VoIP 架构在既有的 IP 网路基础上，也就是说业者并不需要花费大笔资本去建置 自己的通信网路，成本显然较传统电信业者来得低。基於这种低进入门槛的诱因，造就了 VoIP 如同油井喷发般的成长。惟细究整个电信市场， VoIP 并非在每个市场上都被视为 洪水猛兽，传统电信业者对 VoIP 态度以及 VoIP 在不同市场上的发展进程都不尽相同。 以美国来说，传统电信营收虽遭受 VoIP 的冲击，但因为众多公司在数年前舖设了大量 光纤网路，而在 .com 泡沫化後被电信业者以极低的价格购得，因投入资本较低，让电信 业者可以推出低价的 VoIP服务，如同以光纤的折价形式嘉惠给美国的消费者。 另一个更为活络的市场－日本，则有着不同的市场背景：日本总务省曾提出在 2006 年 年底前实现全日本电信网路 IP 化，电信业者 NTT 将主导并承担此一重任。事实上， 日本近年来一直是由政府出面规划发展光纤网路，将传统语音通信朝向 IP 化的过渡方案 可以说是日本政府有计划推动的政策，近来 VoIP 应用的高度成长以及核发电话号码等 措施即已足证。 虽然 VoIP 打着「网内不用钱、网外更省钱」的口号在市场上开疆辟土，但市场上绝大部 分是没有实体网路的加值电信服务业者 ( 即我国的第二类电信事业 ) ，即便是已经营 语音转售 (Voice Resale) 的业者也卷入这股浪潮之中，难免会发生「左手打右手」的 尴尬情况，易言之， VoIP 业务极可能侵蚀原有经营国内与国际语音转售的营收。不过， 传统电信业者似乎没有袖手旁观，如何让现有电信网路发挥其剩余价值，以及如何从 PSTN 过渡到 IP-based 网路，业者多在审慎评估当中。近日，中华电信宣称将可能於 2005 年第三季跨入 VoIP 市场，我们期待其表现。 受 VoIP 影响的不仅仅是既有固网电信事业，尤其在 VoIP 结合 WiMAX 技术後可能引爆 的杀手级应用，更使得影响范围扩及行动通讯产业。根据 In-Stat/MDR 进行的一项研究 显示， WiMAX 虽然着重在高速资料存取，但为吸引消费者使用并且获得必需的财源， 业者必需紧靠着 VoIP 来运作。 VoIP 挑战传统电信仍有所掣肘 据业界分析人士指出，即使乐观预期 VoIP 与传统电话的竞争在 2005 年达到白热化， 古老的公众交换电信网路 (PSTN) 短期内仍会牢牢占据大半江山， VoIP 想要成为语音 服务的主流，恐怕仍需跨越几个门槛。 千禧年的网路泡沫，许多人将原因归咎於它的「免费」，但据全球资讯网 (World Wide Web ； WWW) 发明人伯纳斯李 (Tim Berners-Lee) 的解释，若当初网际 网路要进行收费，今日网路的发展就不会是如此欣欣向荣的情况。同样的事情投影在 VoIP 上，是否也是如此？ 我们看到经营 VoIP 的业者一直在「免费」与「付费」之间徘徊着。举日本 Yahoo!BB 为例，它推出 VoIP 短短不到两年便吸引 500 万用户的使用，撼动日本电信界， 「免费」确实有利民众使用这项服务；另外，当红的 Skype 网路电话软体大行其道， 平均每日 250 万人上线使用，同样也是「免费」所致。但免费如何让企业维持经营？ 即便是令人称羡的 Yahoo!BB ，其 VoIP 方面的营收也只是靠 ADSL 用户的成长， 实质营收并不若外界预期的丰厚。 从 VoIP 的运作结构来看，现阶段 VoIP 非但不能与既有电信业者为敌，反倒还要与 其合作以求生存，因此也有部分观察家认为， VoIP 对电信产业而言其实还不到「革命」 (Revolution) 的地步，充其量只是「演进」 (Evolution) 而已。若以台湾电信服务的 分类， VoIP 属於第二类电信事业特殊业务，其网内通信并不涉及与 PSTN 互连的问题， 仅仅只是一般资讯的传递而已；但若要透过 VoIP拨打电话给他人手机、市内电话甚或 国际电话，则必须透过层层网路接续，发话者的通话才能到达受话者终端机具上， 而这段过程的互连费用、使用他网所产生的费用，都会转嫁到发话者身上，这部分是 无法免费的。为突破没有营收的情况，当红炸子鸡 Skype 另推出 SkypeOut 服务， 让使用者可以低廉的价格打电话给一般电话用户，这是由 Skype 与电信业者协商价格， 从电信业者处以较便宜的价格将通话分钟转售给 Skype 。虽说 Skype 可以从中获取 部分利润，但聪明的人都知道真正赚钱的还是传统的电信业者。 VoIP 趋势虽无可抵挡，但仍存有相当致命的缺陷：通话品质不佳与缺乏电话号码。 由於网路串流技术，常因网路流量的问题使得 VoIP 语音传输产生断断续续的停顿或 失联，影响整体通话品质，令大部分使用者颇为诟病。不过，技术仍持续地演变着， 像是 Skype 利用 P2P 架构，挽救 VoIP 通话品质不佳的缺陷，这种点对点的传输通话 品质出奇的好，造就 Skype 於短短十八个月内达到全球四千万注册用户的惊艳成果。 不过，缺乏自有的电话号码，使得网路电话只是能单方面发话的跛脚电话而已， 这样是无法与现有的电话相匹敌。为解决这样的困境， Skype 另行开发出 SkypeIn 新兴服务，让用户可以取得当地号码来作受话之用，甚至远在他国仍可以 当地市内电话价格与亲友联系，突破传统电话的想像围篱。只不过，这样的做法有部分 国家的事业主管机关仍存观望态度，进一步对这种自国外取得的号码进行约制的可能性。 对於 VoIP 未来的发展，我们可以从表一中各种「推力」与「拉力」的因素，来检视其 可能走的方向。 VoIP 的管制动向与反思 到目前为止，虽没有国家会将 VoIP 视同一般电信服务看待，不过相对来说，若把 VoIP 界定成为一般资讯服务，如同 e-mail 服务，也就意味着这种低价甚或免费的优势， 可能成为与传统电话直接且具杀伤力的竞争对手，这对绝大部分的国家来说，绝非一件 容易的事情，毕竟这涉及到电信产业的整体发展，以及政府庞大的财税收入。这种情况 让电信主管机关陷入两难的局面：一方面网路世界仍处於发展中的局面，任何不当的 管制都将阻碍其发展 ( 即使管制也不一定有效果 ) ，且有违经济效益最大化的原则 ( 以需求面而言确实如此，因为它低价、甚至免费 ) ；另一方面， VoIP 的发展虽说短期内对传统电信业者影响并不大，但若使用人数激增， 难免造成现有电信业者营收短少。从日本 Yahoo!BB 的经验可知，一年内累积超过 500 万用户而造成传统电信大厂 NTT 收入下滑 20% ，最後 NTT 也被迫提供 VoIP 以防止 用户遭抢。 对於 VoIP 的管制，大多数国家都倾向采取所谓轻度管制态度，并且与全球市场的发展 紧紧连在一起观察，这点并无疑问；但电信主管机关是否决定将其视同一般资讯服务之 提供，或同意发放号码给 VoIP 业者，抑或免除紧急电话、普及服务等义务，各国仍陷 入激烈的争辩当中。 目前美国联邦通讯委员会 (Federal Communication Commission ； FCC) 已决议所有网路电话业者必须提供 911 紧急电话服务给用户，似乎可以从这个 举动嗅出一些讯息出来。 这不禁让人质疑：为何电信产业要有如此的管制措施？从产业管制的角度来看，根据 经济学新古典理论，完全竞争市场将产生配置效率 (Allocation Efficiency) 、技术 效率 (Technical Efficiency) 与分配效率 (Distributive Efficiency) 等三种结果，从逻辑上来说，若市场为不完全竞争市场时，由於有脱离效率的结果产生， 因此为使市场更具效率、更趋向完全竞争，政府的介入便有了正当化的理由。管制目的 通常可区分为经济与非经济的原因，前者系指针对经济市场运作的缺失所发展出来的 规范理论，由於市场偏离完全竞争或造成无效率而产生市场失灵的现象，市场本身无法 自行矫正弊端，唯有透过法律来加以导正；而後者则基於市场运作以外之原因，例如 文化、社会福利、产业发展，甚至政治上之考量，希望社会能朝特定方向前进，藉由 法律规范的建立，透过诱因、反诱因措施来改变事业与消费者的行为模式。 传统的电信管制，常因经济规模与资源有限性的考量下，而发展出市场进入管制 (Entry Regulation) 、结构管制 (Structural Regulation) 以及行为管制 (Behavior regulation) 等典型的管制模式，这都是针对电信产业本身出发， 主要用来分配有限的资源，例如土地、频谱、号码等，以确保电信产业能够在这些规范 下稳定发展。另一方面，为使消费者能在这种无竞争或有限竞争的市场下免受市场失灵 的影响，在电信资费方面制定有介入规范，亦设有紧急电话服务与偏远地区普及服务 (Universal Service) 建设之摊提 ( 基金 ) 。但这种传统的管制近年来因为 VoIP 的出现而受到了极为严峻的挑战，甚至为「电信」这名词赋予了新的意义。在 IP 建构的世界下， VoIP 只是传递语音资料而已，跟你我目前所使用的 e-mail 并无二致， 困难之处就在於如何与传统电信服务作区分。 美国 VoIP 业者 pulver.com 的创办人 Jeff Pulver 在 2003 年 12 月 FCC 所举办的 一场研讨会中说道：「若真的需要管制的话，就让它是个精明的管制吧！」，他力主 这个产业必须维持着创新与发展。前任 FCC 主席 Michael Powell 也承认，像 VoIP 这种以 IP 为基础的服务，应逐步朝无管制的领域发展。另外德国电信管制机关 RegTP 主管 Matthias Kurth 也强调，目前我们所要做的就是为 VoIP 产品及服务营造一个 公平、可预测的发展环境，不过最终决定其是否成功的是市场与用户，而不是管制。 从这些人的谈话中可以明了，对於 VoIP 的管制绝非可从目前对传统电信产业的管制模式 可以推衍出来的。 Skype 软体高品质的通话服务为 VoIP 注入了新活力， Powell 也认为通讯世界将因 Skype 的散布而「大势已定」，易言之，这种音质极佳、免费服务极可能颠覆目前的 电话服务方式。不过 Skype 的发明者之一 Niklas Zennstr?m 指出， Skype 无意让传统 电话公司关门停业，好比传真机未消灭邮局、电子邮件未消灭传真机一样， Skype 的存在目的是助长宽频销售，而语音的传输仅是宽频通讯的一种而已。我们何不从这一个 现实的观点，来观察未来 VoIP 的管制蓝图，毕竟这是一个不存在实体网路的 IP 世界， 传统的管制模式已不敷适用了。 史丹福大学法学院教授莱席格 (Lawrence Lessig) 在其名着 「 Code and Other Laws of Cyberspace 」 ( 中文书译名为「网路自由与法律」 ) 中提到「以程式码进行管制」、「电脑程式码即法律」的论述，让我们重新思考网际网路 的可管制性。由於科技的演变，通常也意味着网际网路架构的演变，而最终也就等於是 实质规范的改变，这项启发有助於我们反向思考 VoIP 的管制架构。管制不应该仅局限 於产业面与消费面，更重要的是技术方面的资讯充足於否，实为成就法制面或制度面 成功与否之关键所在。 观察美国政府对 VoIP 的管制轨迹 美国一开始对於 VoIP 便持着宽松的管制态度，将 VoIP 定义为「不同於一般电话， 属於基本通信以外的资讯类服务」，不在 FCC 及各州政府的管制范围内。这种宽松政策 吸引众多传统与新兴电信公司加入 VoIP 的服务提供，短短数年内便显现这种强大的 冲击力，不过地区电话业者便开始游说州政府对於 VoIP 也要纳入一般电话的管制规范。 2003 年 8 月密西根州公共服务委员会 (Public Utility Commission) 推翻原来 VoIP 的定义，认定 VoIP 业者必需遵守一般电话的管制义务－负担维持 911 紧急电话服务的 费用，此举引发各地州政府起而效尤。不过 FCC 随即采取更宽松的态度，在 2004 年 2 月 12 日 以四比一的投票正式决定「 PC 至 PC 间的通信」是不受传统电信法规的 「资讯服务」，但并非所有 VoIP 都可划归为此。据现任 FCC 主席 Kevin J. Martin 的说法， FCC 的裁决「界限」是传统电话号码与 PSTN 网，也就是说 VoIP 是否使用了 PSTN 网路以及号码来决定是否属於资讯服务。 2004 年 11 月 9 日 ， FCC 宣布将 VoIP 列为州际服务事业，这意味着 VoIP 业者 将不再受地方州政府的管制，且免缴州税。另根据最近消息显示， FCC 於 2005 年 5 月 18 日 全体五位委员一致通过一项命令：要求所有互连的 VoIP 业者必须最迟於 命令公告後 120 天内，提供所有用户具有与市内电话或行动电话相同品质的 911 紧急 电话服务 (Enhanced 911 ； E911) ，用以连接到全国各地 6,200 个紧急电话中心， 而且必须强制显示拨打 911 号码民众的来电号码与地址所在。 被要求需遵守该项命令的「互连」 VoIP 业者，是指那些可让用户自 PSTN 收发电话， 性质上相似於传统电话的业者，而其他透过 IP 网路提供服务的业者，像是提供即时 讯息 (Instant Messaging) 或线上电玩 (Internet Gaming Services) 这些业者，虽然 可能会包含部分语音的提供，但用户并无法透过 PSTN 收话或发话，不在此命令约束 范围内。 据 FCC 发布的新闻稿指出， VoIP 服务是目前全国通讯产业新开发的领域， FCC 将允许 VoIP 服务在无不当的管制下发展，但 E911 是国家反应危机处理能力相当 重要的机能， FCC 希望减少像近来发生 VoIP 用户拨打 911 却无法接通紧急救援中心 所造成的憾事。这项命令的目的就在两项需求中寻求均衡点：一是在公领域方面增强 即时公共安全处理的能力；另一则是在私领域方面符合提供 VoIP 业者的发展需求。 大部分的 VoIP 业者都抱怨目前紧急电话无法接通的问题在於电话网路把持在四家 Baby Bell 手上，亦即： Verizon Communications 、 Qwest Communication 、 SBC Communications 以及 BellSouth ，他们为全国共 6,200 个紧急救援中心提供服务； 然而，这些公司表示 VoIP 业者均可与其网路介接，只是他们不认同他们所提出的条件 而已。另外，受到这项命令影响最大的莫过於提供游牧式 (Nomadic)VoIP 服务的业者，他们并不会依照用户所居住的地址来分配号码。由於这种服务提供客户 可住在某一城市，但得选用家乡的电话号码，以便於与家乡亲友联系时仅需拨打属於 市内电话的费率，且 VoIP 具移动性，无须顾及用户所在位置，但这样一来，业者就 无法确认用户位置而提供适法的 911 紧急电话，这类业者若无法与当地 PSTN 业者 合作，势必要遭到淘汰。 VoIP 紧急电话系统的运作维系於两个主要关键：第一是整体电话网路的现实。 无法与这些网路正常互连的 VoIP 业者，终将被归类於单纯「 PC-to-PC 」模式的 VoIP ，以目前的市场概况来说也就意味着仅能提供「免费」的业务。因此， 提供紧急电话的实际问题在於如何与这些实体网路业者进行互连，不过这却不是能 「操之在我」这般单纯加加减减的数学习题。另一个则是如何落实拨打紧急电话来话者 的号码强制显示与位置追踪。在技术上，寻找 VoIP 用户在何处使用服务会是一项相当 大的挑战。由於 VoIP 本身可具移动性，目前业者尚无法透过技术来确定 VoIP 用户的位置，端赖用户自行更新其位置所在，这是一项相当原始、无法令人信赖的方法， 且无法符合 FCC 的要求。在认知上述限制情况下， FCC 的命令中并无要求 VoIP 业者 执行此一追踪系统 (Tracking System) ，而是要求业者应进行商定发展一套技术。 不过，有业者指出早在行动通讯市场中已显现出一则以喜、一则以忧的情形：大家都想要 作，但没有人提供管理的方法，最後的皮球可能还是会推到政府的头上。 在 FCC 制定此项命令前的几个小时，由参议员希拉蕊‧柯林顿与其他议员并同众议院 共同提出一项法案，允许地方政府对 VoIP 业者课税，以交换 911 紧急电话的提供。 像是套好招式一般，夹在行政机关与立法机关的双重冲击下，被视为是未来电信产业之 星的 VoIP ，在历经数年的推展开始有了小小成就後，却因为「蔑视」现有电信老大哥 这个既存事实而遭到「打压」。 VoIP 业者彷佛已立即相信不久的将来 PSTN 必然消失， 取而代之的是 IP 网路的一片天，但是他们却都忘了一项事实：目前他们还得靠 PSTN 吃饭呢！ 提供紧急电话是各国政府推行社会援救政策上的必然措施，政府倾向要求所有接取公众 网路的电信业者都应提供该项服务，这是无庸置疑的；不过，网路电话是否也该「完全」 比照传统电话的方式提供紧急电话，也就是说，政策上是否应全般引进既有规范而不加 考虑现状特殊性所造成的基础差异，迳自为 VoIP 套上 PSTN 规范外衣？ 号码核发是实际应用的最後一道门 如前所述，若政策上决定不予核发号码给 VoIP 业者，等同於提早向 VoIP 宣判死刑一般 ，到最後 VoIP 充其量只是成为整合到作业系统上的一件 Component 而已 ( 像是微软 的 MSN) 。所以说，号码的核发会是 VoIP 迈向市场实际应用的最後一道无极之门， 台湾 VoIP 业者这几年来为受核配号码事宜奔波游走各政府机关，原因就在於此。 目前已有几个国家核发电话号码给 VoIP 业者使用，这些国家清一色是宽频网路高度 发展的国家，以下介绍日、英、德、新、韩及香港等地区号码核发的概况： ▋日本 日本早自 1997 年就已经开放 VoIP 方面的服务，并於 2001 年 6 月成立 「 IP 网路技术相关研究会」，在政策方面全力支持 VoIP 服务的发展。 2003 年 9 月， 日本总务省提供首码为「 050 」电话号码给经营 VoIP 服务之业者使用，截至 2003 年底共分配了 900 万个首码为「 050 」的号码，此举加速日本 VoIP 服务的发展。 另为全力支持语音 IP 化，日本总务省目前正制定一项从 2005 年开始的五年计划， 预计投入 100 亿日圆改善 IP 网路所需之技术，鼓励 NTT 和其他电信业者在所有服务 中均使用 IP 的技术，以实现日本固定网路通讯的 IP 化。 ▋英国与德国 尽管欧盟执委会采取严格的管制措施，以保障传统电话公司的利益，但英国和日本一样， 一开始就将 VoIP 的管制纳入现有的体系当中。在整合以往的管制架构之後，於 2003 年掌握英国电信事业监管大权的 Ofcom 於 2004 年 9 月上旬首次针对 VoIP 服务宣布 相关规定： VoIP 业者不但可以提供用户仅限某地区使用的电话号码 ( 以 01 或 02 为 首 ) ，也获准提供不受区域限制的电话号码 ( 以 056 为开头 ) 。这项规定获得业界 普遍肯定，但 VoIP 业者仍需遵守一般电信产业的义务，尤其是紧急通话服务。 德国电信邮政管理局 (RegTP) 於 2004 年 11 月发布一项 VoIP 的号码规定，将 VoIP 统一核配予国际代码「 032 」。此国际代码如同区域代码，像是行动号码的首码， 这种将 VoIP 号码首码提升至国码，甚至高於当地的区域码，主要考量 VoIP 未来的 发展，藉由明确的国家号码编制将 VoIP 纳入其中。这项规定公布後，各业者纷纷抢着 申请网路电话代码。 ▋亚洲其他国家 继美国与日本之後，新加坡也决定建立对於 VoIP 服务的管制架构。新加坡资讯通信 发展管理局 (IDA) 於 2004 年 9 月 22 日 起开始向公众徵询意见。若政策一旦实施， 所有使用传统电话号码的 VoIP 服务都需冠以「 3 」号为开头。其他诸如执照发放规定、 号码可携性、电话查号台服务、紧急电话区域认定与讯息传送等议题，亦待各界回覆 相关意见。 香港也在 2004 年 10 月向业者提出意见徵询，范围包括政策与执照发放、号码核配与 号码可携、业者之间互连规范与收费机制，以及消费者相关的紧急电话、电话号码查号、 停电措施等。对於号码核配，则考虑采用「 2 」或「 3 」字头号码。 韩国资讯通信部 (MII) 则在 IT839 策略中针对九项技术，搭配韩国境内 IT 产业发展， 提出八项服务作为发展目标，其中 VoIP 即为其中一项，因此对於 VoIP 号码发放、 紧急电话以及执照发放等进行规范制定。 2004 年 10 月 VoIP 执行计划公布，将 「 070 」首码制定为 VoIP 拨号码，目前已有四家公司提出申请，其中有一家已通过 服务品质测试。 MIC 预测到 2010 年 VoIP 将创造 5.3 兆韩圜 ( 约 1,592 亿台币 ) ， 低成本的 VoIP 将逐渐取代传统电话。 台湾核发 VoIP 电话号码相关监理措施 2005 年 4 月 15 日 交通部电信总局举行「网路电话服务监理政策规划公开说明会」， 向大众说明今年政府决定开放核发电话号码予 VoIP 业者使用，另有其他配套措施， 以因应 VoIP 整体管理机制的建立，其中包括：核发 0A 0 字头之电话号码并开徵电信 号码使用费、落实号码回收机制、具一定资本额以上之业者始具号码获配权、调整有使用 号码之二类电信业者之许可费、 VoIP 业者要负担普及服务基金、获配号码之 VoIP 业者 的网路互连及营收、定价归属原则等等，都将随着号码核发後一并实施。不过，有关於 号码可携、通话品质、紧急电话提供等等，则有赖 VoIP 发展情况并於技术可行的情形下作适度调整。 其中关於紧急电话服务的提供，在技术可行的前提下要求有使用电话号码的 VoIP 业者 「应就其紧急电话与传统电话服务之差异比较，载明於营业规章或服务契约及本身网站 中，并明确告知消费者」，易言之，民众在使用 VoIP 紧急电话时便可预想到其品质的 差异；另外关於紧急电话发话位址的提供，电信总局也体认 VoIP 的经营现实，仅要求 在未来技术可行下始提供之。这种采取渐进式的监理政策似乎较之美国强制所有 VoIP 业者必需立即提供的态度要高明些，至少在可预见整体产业遭受冲击并兼顾公共安全的 考量下，适度的政策让步也是产业主管机关监理的策略之一。主管机关实有必要衡酌 政府、业者与消费者三方的利益，拟定出一套适时适势的管制措施，正如美国全国紧急 电话协会 (National Emergency Number Association ； NENA) 发言人 Steve Seitz 所说：「最糟糕的事情莫过於为了管制而管制。」，这样的管制思维值得所有的产业 主管机关参考！ IP 电信终将取代 PSTN ，但不是「现在」 前中华电信董事长、交 通大学 教授毛治国在多次公开场合中提到「 VoIP 的起飞发展 意味着传统 PSTN 王朝终结的开始」、「 PSTN 之死」这些趋势立论，相当值得深思， 他认为近来通讯服务的演进有如「螳螂捕蝉、黄雀在後」一般：传统 PSTN 受到行动电话 的威胁、 WiFi 无线网路紧跟在行动电话之後，但最终政府仍握有左右大局的弹弓。 对於 毛教授所提出的结论，本文虽持相同看法，但对於管制者手中的那支弹弓却有些 许隐忧。一则市场发展一日千里，法律规范不仅在後苦苦地追赶着，甚至成为业界发展 的绊脚石；另一则是管制主体是否有充分的资讯来源？在作决策判断时是否妥适衡量 消费者、业者与政府之间的三角平衡关系？未来是否有可能将具体技术内容抽象化为 管制核心？这些在在影响这个环境未来成长的面貌。 我们可以尝试从解答前述所遗留下来的问题，作为此处的结论—规范上绝不可能一概 采取旧衣新穿的方式，毫不考虑现状差异迳自为 VoIP 套上 PSTN 规范外衣，但是在 PSTN 还是处於绝对多数的状态下，这件旧衣还是有保留的必要，只是必须要做适度的 修改罢了。 VoIP 前景看涨，技术的研发与商用程度的深化仍有一定的空间等待业者来开发， 不过在政策监理根本左右未来电信产业发展方向的前提下，业者必须对於管制者的 监理措施有一定程度的了解，以免过度乐观导致另一波的 .com 悲剧。 --

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