只是看到顺手转的... 文章跟我无关阿 作者也不知是啥研究员... http://www.npf.org.tw/particle-4761-3.html 特约研究员 裴晋国 一、 当前背景分析 　　今年自七月以来台风灾害不断，卡玫基、凤凰、辛克勒和先後来袭，分别造成中部 地区大淹水、台北和花莲地区爆发土石流，以及暴雨恶水重创南投庐山温泉区并冲毁台中 、高雄重要桥梁，造成民众伤亡、家园被毁的惨剧。虽然风灾水患重创台湾，造成人民生 命财产损伤，这究竟是天灾抑或人祸？其责任归属自应尽速追究，才能平民怨、正官箴； 但是，今年以来台风带来危害之严重性，以及风灾水患频仍之密集度，实在值得国人和政 府部门特别重视并研议有效的因应方案。 　　事实上，台湾本是一个极为容易发生天然灾害的地区。从地理结构而言，台湾位处地 球板块交接处，中央山脉即是因为板块推挤所隆起的高山地形，至今地震研究专家仍时时 警告着，台湾每隔三十年左右即会因地底能量累积而发生大地震；而且台湾沿山地区密布 许许多多的断层，极为容易因为地震断层错动而造成重大伤亡。同时，台湾位於太平洋低 压生成的台风所经常通过的路径当中，每年侵袭台湾的台风不在少数；而每每在大地震过 後，便会影响台湾地质结构而致山地土质松动，一经台风来袭、豪雨恶水冲刷，山区土石 下滑冲击山坡地带，或者滚入溪河、夹带於山洪之中，进而形成土石流淹没部落，或造成 河流淤积、河水泛滥溃堤而淹没城市农田。故台湾之生成，本系地震造山运动形成高山後 ，再有数百万年来不断的暴雨冲袭山地，山地土石松动顺土石流而下，冲积形成平原、纵 谷、盆地之地形。因此，大地震与豪大雨乃是台湾生成之源，其大自然力量之大绝非人力 可以阻挡，所以当台湾已布满人居後，其造成的破坏力也特别强。 　　尤其我国因人口密度和都市化程度甚高，以及山坡地、风景区过度开发破坏水土保持 ，加以近年来地球暖化造成全球性气候异常，使得自然灾害带来的冲击更为严重，只要大 地震或台风来袭，往往会造成人民的重大伤亡和地方基础设施的破坏。也因此，台湾的天 然灾害问题不仅较其他国家严重，而且随着全球温室效应造成气候变迁问题恶化，常伴随 台风而来的惊人雨量，复以都市雨水下水道建置及疏浚不足，屡屡重创各起，形成灾祸。 台湾近年来因自然力合并上述错置区位规划，肇致灾害不断发生，造成人民和企业损失也 愈益严重，亟需加以因应。 二、相关问题评估 　　我国自一九九○年代中期以来，历经贺伯台风造成北县板桥等地大淹水、九二一大地 震重创中部地区、象神台风造成基隆河上游泛滥、纳莉台风致使大台北遭受空前洪泛冲击 ，再到近年来台风屡次来袭严重破坏中部地区谷关、南投一带的风景设施和交通基础建设 。然而，多年以来的天灾地变，并未使我国防灾救灾体系有所改善，每当灾害来袭仍使得 人民生命财产受损，而社会大众对於政府救灾表现也多有怨言，显示我国消防机构救灾能 力有待提昇，而整体灾害防救机制也亟需检讨改善。 　　若从一般民众观点来看，当前我国消防机构与救灾机制之缺失，大抵包括以下数端： 第一， 救援指挥系统混乱，救灾事权并未厘清： 　　从近来几次台风灾害发生时的情形，可以看出我国救灾指挥机制所面临的困境，诸如 后丰大桥封桥权责归属不明、庐山温泉区居民撤离要靠中央下令、若干受灾地区民众苦待 救援等问题，都显示出我国救灾指挥系统并非相当健全，以致救灾事权未能明确厘清，造 成灾害防救工作出现死角，而影响灾害之防范与民众之救援。 　　目前我国虽在中央设有「中央灾害应变中心」，而各相关部会和地方直辖市、县市也 都分别设有部会和地方层级的「灾害应变中心」，由中央行政、部会和地方首长指挥领导 ；惟灾害应变中心并非常设组织，仅系因应台风来袭而开设的临时性工作编组，加以此一 临时性工作编组乃是原行政部门各派人员参与的组合，在协调沟通上难有良好默契，并可 能在发生重大灾难时缺乏承担救灾责任的勇气。其结果必然缺乏统一指挥调度救灾工作的 核心部门，而造成各单位临事敷衍、遇责推诿的情形，最後一切都依赖中央及地方首长之 督导，往往贻误了救灾的时机。例如，后丰大桥封桥权责究竟应属交通部、地方工务单位 或警政单位至今事权不明，而庐山地区受灾严重难以抢救但却责任归属不明，都是我国救 灾事权并未厘清所造成的问题。 第二，救灾组织人员编制不足，灾害救援能量有限： 　　近年来我国消防部门虽已脱离警政署而独立成立消防署，且各直辖市、县市亦纷纷设 有消防局，惟现行消防体系之建制层级偏低（隶属於内政部），而实际负责救援工作的地 方消防单位在组织人员编制和财政预算经费方面，都难以承担钜大灾难之防治与救援业务 。而在使用民力投入灾害救援工作方面，虽设有义警、义消、妇女防火宣传队、凤凰志工 队、睦邻救援队和其他民间救难团体，但是一般而言，民间投入救灾人员仅系凭藉其善心 、热忱，除少数专业救难团队外，大都缺乏专业训练。因此，整体而言，我国灾害救援人 力仍然不足，以致重大灾难或跨县市天灾地变发生时，便出现救援能量不足之困境；此亦 我国经常需要出动国军部队参与救援工作，或如九二一震灾发生时消防救灾单位根本无足 够能力应付处理之原因。 第三， 灾害预警及通报系统未臻健全： 　　目前我国灾害预警及通报系统，主要依靠交通部中央气象局，针对台风强度、路径、 影响时间与区域，以及土石流发生可能地区发布警报，并透过新闻媒体向大众宣布，以预 防灾害发生。 　　然而这种向大众预警的灾难通报方式，无法将各乡镇甚至村里所面临的灾害威胁真正 下达到基层，以致基层民众难以事先防备灾难发生，待灾害来临之际已是措手不及为时已 晚。再者，我国现行警报系统，仅系对各项天灾发布预警，但对於可能造成灾害的预防工 作却无能为力，例如无法事先作好桥梁安全检测与评估工作、危险坡地和部落之安全处理 、低洼地区防范淹水工作等，均非现行警报系统相关机制所能处理。此外，对於灾害发生 後，灾区之位置、灾害之规模和程度、需要救援之急迫性和优先顺序、所需救援之物资和 人力等，也缺乏有效的回报系统；因此，行政部门往往是看到新闻媒体报导才知道何处有 灾害发生，而行政部门首长灾後的视察行动，也往往是依据媒体当中所呈现的各地受创情 形而决定视察点，如此对於灾害救援，往往无法因地制宜，或者有缓不济急之情况发生。 　　从以上分析可知我国当前灾害防救机制问题仍多，包括救援指挥系统混乱，灾害防救 事权并未厘清，救灾组织人员编制不足，灾害预警及通报系统未臻健全，以致於灾害防治 工作无法落实，灾後救援行动难符民众期望，尤其大地震或大淹水等巨灾发生时，更出现 救援工作陷入混乱之情形。因此，我国至有必要进行灾害防救机制之革新，健全防灾组织 体系，提昇国家防灾能量，以期保障全国民众生命财产之安全，维护人民安居乐业之生活 环境。 三、建议事项 　　台湾既处於多地震、多洪流的地理生态环境中，政府部门除宜正视各区域之溪流洪水 问题，重新策订排水防洪与河流整治之规划，加强山区、坡地违建滥垦之查察取缔，并透 过教育宣导提高民众灾害威胁之危机意识与应变能力外，尤其必须加强我国灾害防救之机 制，以利中央政府协调地方政府部门，整合跨部会及跨区域救灾人力资源，深入推动各项 援助地方救灾事宜，才能落实我国灾害防救工作。以下谨提出未来我国灾害防救体系革新 之建议： 第一，建立直属行政院之中央灾害防救部门，提昇国家灾害救援效能 　　由於我国当前灾害防救机制出现救援指挥系统混乱、救害防救事权归属不明、救灾组 织人员编制不足，以及灾害预警及通报系统未臻健全等等问题，因此，革新我国灾害防救 体系的第一要务，乃是统一灾害防救事权於一个常设机构，改变现行仅在内政部下设置消 防署这样的三级单位，而在灾变来临时，才又启动「灾害应变中心」的机制，交由中央与 地方首长指挥。 　　因此，未来宜建立直属行政院之中央灾害防救部门，提昇其位阶为中央二级组织，以 利其指挥县市首长和地方消防或救灾单位。当务之急，至少须调整现行消防署之组织架构 ，强化其防救灾害之能力。首先，宜整合各部会之救灾资源，交消防署统一指挥；其次， 在组织上调整消防署现行九个组的编置，而从灾害防救指挥、灾害预防、灾害预警、灾害 通报、灾害救助、赈灾纾困等方面着手，重新建立新的灾害防救常设组织架构，以全面提 昇我国行政部门的救灾能力。在这方面，我国虽错失成立专责救灾单位，但仍可考虑效法 美国，将原本分散在不同部门的救灾机构整合起来（如原已成立负责救难之「联邦救难总 署FEMA」，於911後整合於国土安全部中），负责联邦政府对大型灾害应变、救济、事先 准备与演习、事後的复建以及整体减灾的规划等事项，以保护国家及人民免於台风、地震 、洪水、火灾等灾害，并且在战争和恐怖攻击等人为灾难之冲击，确保国家和人民安全， 或在灾害发生时减少财产和人员损失。 第二，扩大地方消防救灾单位之组织人员编制，落实基层灾害预警及通报系统 　　由於救灾工作往往是由地方消防救灾单位负责执行工作，但是现行各直辖市、县市消 防局组织人员编制规模，根本无法应付钜型灾害发生後的应变援救工作。特别是台湾人口 众多，都市化程度甚高，办公居住处所非常密集，一旦发生火灾地震可能造成重大伤亡， 自非现有地方灾害防救部门所能处理，而地方救援工作往往求其时效，不能一迳等待中央 或国军部门相助，因此，我国实有必要扩大地方消防救灾单位之组织人员编制，并加强救 援能力之训练，以提昇地方灾害防救之能量。 　　此外，有监於现有灾害预警及通报机制尚未落实到地方基层，因此未来我国应改变灾 害预警通报系统，除仍须继续加强透过媒体向大众进行灾难来袭示警的方式外，并宜由中 央到地方直辖市、县市，再到乡镇乃至村里邻，建立完整、畅通的灾害预警及通报系统， 使由中央对地方的灾害预警，以及从地方基层到县市到中央的灾害发生通报，都能够及时 呈现和反映，且各乡镇甚至村里基层在面临灾害威胁时，能够立刻因应，采取必要的措施 ，保障民众安全，并在灾害发生而有民众需要救援之际，中央和地方也能够迅速反应，抢 救急难的基层民众。如此，始能有效作好预防灾害和救援受灾者的工作，减少地方人民生 命财产的损失。 第三，促使民防力量投入救灾工作，强化民间救灾团队之训练 　　台湾地处多地震、多台风之地区，加以都市化程度高，人口居住至为密集，一旦发生 大规模火灾、工业灾害（如车诺比核电厂辐射外泄）、恐怖攻击和战争爆发时，势将造成 重大伤亡之灾难，即使投注中央与地方灾害防救之力量，亦未必能够救民众於危难；而且 ，重大灾难发生时，往往千钧一发，亟待救援人员即时展开最迅速之救援行动。因此，未 来政府应挹注必要经费资源，扩大民间专业救难团队，进而加强其训练和装备；并可以在 既有民防工作基础上，透过有效的训练和编组，将基层民防力量转化为救灾预备队伍，以 提昇民间灾害救援力量，而能在灾害发生时及时抢救受灾民众，此亦我国未来救灾机制之 革新工程中相当重要之一环。 （本分析代表作者个人之意见） --

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