宋小庄：内地进行的宪制改革 http://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170120/s00012/1484849385220 【明报文章】 去年12月25日十二届全国人大常委会第25次会议闭幕，会议表决通过在北京市、 山西省、浙江省开展国家监察改革试点。由监察厅、反贪局和检察院3个现行的 职能部门整合成为监察委员会。如果试点成功，将在中央建立监察委员会，并在 全国推广。 改革有新发展趋势 在没有试点结果之前，任何评论都言之尚早，但这意味着内地改革有新的发展 趋势： 一是经过试点才进行重要的体制改革。中国地大人多政情复杂，任何改革只要 可能，就应当进行试点。既可能在一点试，也可以在多点试，正确处理好局部 和全局的关系。有些局部改革的试点，可以推广到全局，试一点就够了；但全 局是有差异性的，可能就要试多点。各试点有未必相同的经验教训，推广时就 可以有所吸纳、有所调整、有所改进、有所概括。 与自然科学的研究可以在实验室进行封闭实验不同，社会科学领域的研究就未 必可以这样做。任何制度实施前，也未必有这样的试验室。未经过测试，就贸 然推广，就容易出错；出错了再纠正，就比较困难。即使外国有经验，但各国 国情有别，也不能简单移植、生搬硬套。内地的文化大革命，就是这样的改革 ，拨乱反正就不容易。香港进行的教育改革，也可以找到不少例证。现在中国 将进行监察制度的改革，在推广前进行试点，是有积极的意义。 二是改革的目标是提高治理水平、整合改革力量、提高成功机会，但要避免架 构重叠。早在2013年习近平关於《中共中央关於全面深化改革若干重大问题的 决定》的说明就说：改革「是为了解决中国的现实问题」、「改革是由问题倒 逼而产生，又在不断解决问题中得以深化」、「旧的问题解决了，新的问题又 会产生，制度总是需要不断完善」。众所周知，中国的反贪反腐工作在党政军 干部中取得举世瞩目的成就，但司法体制和运行机制等的改革还有待深入开展 ；在行政体制和运行机制的反贪也取得一定成就，但谨小慎微、裹足不前的风 气又有所增长，对行政效率产生一定影响。 凡此种种，都要加大改革的力度、技巧和智慧。既然监察厅、反贪局和检察院 3个现行部门的职能有相似，又有相异，发挥「1＋1＋1＞3」的作用，就可以 整合成为监察委员会，可以提高改革的信心、冲破思想观念的障碍。在处理 具体问题的同时，也可以兼顾顶层设计和整体谋划的关联性，这样就可以推进 全面深化改革、提高治理能力和水平。 三是监察委员会的改革是否将导致「五权宪法」的出现。「五权宪法」是孙中 山先生提出的。1916年《在沪金星公司等欢送两院议员会上的演说》，孙中山 就说：「立法、司法、行政固可弗论，其他二权，各国之所无者，我国昔已有 之。其一为御史弹劾，即皇帝亦莫能干涉之者；其二为考试，即尽人之所崇拜 者也。」1921年《在广东省教育会的演说》，他说：「五权宪法，分立法、司 法、行政、弹劾、考试五权，各个独立。」也就是说，「五权宪法」是借监美 国的「三权宪法」和中国古代的监察和考试制度而总结出来的。但也不是简单 的拼凑，孙中山的「五权宪法」讲的是治权，在其上还有主权机关的设置。 不少人可能以为，孙中山号称「国父」，中华民国甫开始就有「五权宪法」， 其实不然。查阅史册，可知早在1906年孙中山就有「五权分立」的思想，但《 中华民国临时约法》（1912年）、《中华民国约法》（1914年）、《中华民国 宪法》（1923年）都找不到「五权宪法」的影子，到1946年的《中华民国宪法 》才有表述「国民大会」、「总统」、「行政」、「立法」、「司法」、「考 试」、「监察」各章，其余各章包括「总纲」、「人民之权利与义务」、「中 央与地方之权限」、「地方制度」、「选举．罢免．创制．复决」、「基本国 策」、「宪法之施行及修改」。这说明从孙中山构想到入宪，经历了40年。但 孙中山的「三民主义」却被改写成美国前总统林肯的「三民主义」了。到了李 登辉和陈水扁进行多次宪法改革，台湾现在的「五权宪法」已经支离破碎了。 新中国成立以来，先後制定了4部宪法，但没有任何一部宪法属於「五权宪法」 ，将来也不可能发展成为「五权宪法」。但这也不是「三权分立」：在国家层 面上，「三权分立」是不区分主权和治权的，但中国宪法却是分主权机构和治 权机构——例如全国人大是主权机构，全国人大常委会兼有主权和治权机构的 职能，国务院兼有治权和主权机构的职能。 中国宪法不可能发展成五权宪法 以1982年的宪法为例而言，中央国家机构有全国人大、全国人大常委会、国家 主席、国务院、中央军委、最高法院和最高检察院。从治权机关（政府）而言 ，则有全国人大常委会、国务院、最高法院和最高检察院（监督司法、负责检 控）。严格来说，只有「四权」。国务院内有一个部门称为监察部，属於中央 政府各部门的范畴，类似台湾考试院的机构职能，在内地有些由教育部执掌、 有些由人事部门执掌。当然，任何比较都不可能是准确的。 如果内地地方监察委员会的改革成功，可能推广到各地。在这个时候，就需要 在中央层面上设立监察委员会。这样会不会提升监察部的级别为中央国家机构 而带有「五权宪法」的色彩呢？笔者认为不大可能，倒有可能维持现行的「四 权」，但将最高检察院的职能扩大。除监督司法、负责检控外，还负责反贪— —方方面面之贪。 作者是北京大学法学博士、深圳大学港澳基本法研究中心教授 ========= 关键在 新中国的被选举人 一直都不是开放的 呵呵 -- --

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